E. Kurausko nuotr.

Vasario 11–12 d. vykusioje tarptautinėje konferencijoje „Major Public Risks: Achieving Effective Regulatory Supervision“ pranešėjai, atvykę iš įvairių šalių, dalinosi gerosiomis praktikomis, įgyvendintomis plėtojant dialogą tarp privataus ir viešojo sektoriaus, telkiant dėmesį į ekspertines žinias ir siekiant subalansuoti reguliavimą.

Pasidalinti žiniomis ir gerąja patirtimi į konferenciją atvyko ekspertai iš Taivano, Singapūro, Kanados, Jungtinės Karalystės, Nyderlandų, Šveicarijos, Italijos, Belgijos, Prancūzijos, Suomijos, Norvegijos, Estijos, Latvijos ir Lietuvos. Buvo diskutuojama apie reglamentavimo ir jo priežiūros veiksmingumą siekiant suvaldyti grėsmes, kylančias visuomenės saugumo, sveikatos, aplinkosaugos, energetikos bei kitose srityse.

Florentinas Blancas, Europos viešosios teisės organizacijos Reguliavimo inovacijų, įgyvendinimo ir efektyvumo instituto (EPLO-IRIDE), kuris yra vienas iš renginio organizatorių, direktorius, pabrėžia būtinybę keisti reglamentavimą ir rizikos valdymą taip, kad tai atitiktų dabartinius poreikius ir inovacijų galimybes. Jo manymu, pirmiausia reikia išsikelti tikslą, o leidžiami įstatymai turėtų sudaryti galimybes jį pasiekti.

Kaip manote po šios dvi dienas trukusios konferencijos, koks yra sėkmingo reguliavimo receptas? Kokios yra jo sudedamosios dalys?

Pagrindinis ingredientas – suprasti, ką bandote padaryti, ir pradėti apibrėžiant savo tikslą. Apie teisę turėtumėte galvoti kaip apie priemonę. Teisė yra labai vertingas, galingas instrumentas, tačiau ja nereikia apsiriboti. Jūs naudojatės teise – rašote įstatymus, kad pasiektumėte tikslą, ir naudojatės šiais įstatymais, kad jį įgyvendintumėte. Visada svarbu pradėti nuo to, ką ketinate pasiekti, nuo tikslo. Tai gali būti žmonių saugumas pastate, maisto saugumas, visuomenės sveikata. Tada, jei yra problema ir kažkas negerai, galima sakyti: naudokitės įstatymu, kad pabandytumėte tai ištaisyti. Esmė nėra įgyvendinti įstatymą vien dėl to, kad jis egzistuoja.

Kaip galvojate, kokiose srityse reikėtų atnaujinti reguliavimo teisės aktus, kalbant apie Europos Sąjungą?

Didelė problema, su kuria dabar susiduria beveik visos Europos ir už jos ribų esančios šalys, yra mažo anglies dioksido kiekio energija. Tai ne tik aplinkosaugos problema, čia yra daug techninių ir planavimo niuansų.

Paaiškinsiu, kas vyksta dabar: jei norite atidaryti degalinę, jums reikia tam tikrų leidimų. Tai nėra neįmanoma, nes įstatymuose gana aiškiai nurodyta, ką turėtumėte daryti: tam skirta sistema, naudojama žemės vieta, planavimo dokumentai. Jei bandysite pastatyti vandenilio degalinę, kad galėtumėte į automobilius pilti vandenilį, o ne benziną, tai bus beveik neįmanoma, nes tai dar niekada nebuvo planuojama ir nebuvo numatyta jokiuose įstatymuose. Tokiu atveju reikalaujate kažko išskirtinio, dėl ko žmonės turi priimti specialų sprendimą ir atlikti kelerių metų tyrimus. Ir taip yra daugelyje sričių. Galų gale, sukurti infrastruktūrą naujoms energijos rūšims yra sunkiau nei senoms. Tai nelogiška, bet taip yra todėl, kad sukūrėme įstatymus tam, ką naudojome praeityje, o ne tam, ką norime naudoti dabar. Taigi tai yra svarbiausias reguliavimo pokytis.

Tad mes atsiduriame uždarame rate, iš kurio negalime išeiti. O jei nuspręsime išeiti, tai kainuos per brangiai?

Tai nėra brangu. Tiesą sakant, tai gana keista, nes žmonės nesuvokia, kad ši problema išvis egzistuoja. Dauguma žmonių, formuojančių energetikos politiką, nesigilina į teisinę sistemą ar kitas reguliavimo problemas. O žmonių, kurie sprendžia žemės naudojimo planavimo ar saugos leidimų išdavimo klausimus, darbas yra žiūrėti į taisyklę, o ne į rezultatą. Ne, ten neparašyta, vadinasi, aš negaliu to padaryti. Jie negalvoja: „Ar tai yra pavojingiau nei ankstesnis būdas? Ne, nėra, todėl galima tai daryti.“

Problema yra suprasti, kad turite problemą, ir tada pradėti dirbti su įstatymų leidyba. Įprastai sakoma: „Na, mes sukūrėme teisės aktus ir todėl galėsime kai ką nuveikti.“ Mes visiškai pamiršome šią detalę, todėl atsidūrėme tokioje situacijoje, kai pradėjome planuoti finansus ir visokius didelius projektus, o iš tikrųjų vyksta labai mažai, nes įstatymai jau yra priimti.

Kalbant apie reguliavimo įstatymus, kaip suprasti, kad jų yra per daug ir kad biurokratija per daug išsiplėtojo? Kaip galime suprasti, kad įstatymų, reglamentų ir biurokratijos yra per daug?

Visada sunku pasakyti, ko yra per daug, o ko per mažai. Normalu, kad taisyklių yra daugiau nei anksčiau. Ryškus techninių taisyklių visose srityse padaugėjimas datuojamas 1960–1970 m. Tai normalu, nes vystėsi pramonė, technologijos, mokslas, ekonomika, visa kita. Atsirado daug naujų dalykų, rizikų ir lūkesčių. Žmonės tikisi daugiau saugumo, apsaugos ir pan. Taigi taip ir sukūrėme taisykles.

Problema kyla tada, kai taisyklės aiškinamos pernelyg griežtai. Ne tiek taisyklės, kiek taisyklių supratimas ir jų įgyvendinimas. Būtent tai ir yra mūsų darbo esmė. Tai vadiname įgyvendinimu – ką nors padaryti iš taisyklės. Pavyzdžiui, turime dvi problemas, visos jos susijusios su rizikos supratimu. Viena iš jų – biurokratija, kuri žiūri į vieną rizikos aspektą. Tarkim, aš esu atsakingas už planavimo taisyklių laikymąsi. Klimato kaita, katastrofos – man nerūpi. Mano taisyklėse sakoma, kad jūs negalite statyti tam tikro dalyko, net jei tai išgelbės šalį nuo priklausomybės nuo rusiškos energijos, sumažins taršą ir žmonės taps sveikesni. „Ne, tai nesuplanuota.“ Tai yra bloga biurokratija. Kodėl? Nes ji nesupranta konteksto, bendro vaizdo ir tikslo, o tiesiog atsako: „To mano knygoje nėra.“

Pateiksiu kitą pavyzdį, kai žmonės yra apsėsti saugumo ar nežymios rizikos dalelės savo siauroje srityje. Atominės elektrinės gali būti pavojingos. Taip, gali būti, viskas gali būti pavojinga. Tiesą sakant, tikroji avarijos tikimybė yra nulis ir daug nulių po kablelio. Bet ji galėtų suteikti jums energijos be taršos. Tačiau, užuot ieškoję pusiausvyros, mes remiamės tuneliniu mąstymu. Taigi tai yra viena didelė problema.

Antroji – pamažu tobulėja tai, kaip reguliavimo institucijos ir specialistai supranta įstatymus ir reglamentus, tarkime, žmonės, dirbantys su aplinka, maistu ir t. t., ir žmonės, dalyvavę šioje konferencijoje. Tačiau mums vis tiek trūksta platesnio teisininkų profesionalų suvokimo pokyčių. Todėl ypač įdomu tai susieti būtent su teise. Ir taip yra ne tik Lietuvoje, bet ir kitur.

Teisininkai yra puikiai išsilavinę, tačiau nedaug mokosi apie maisto ar aplinkosaugos teisę. Jie į ją žvelgia absoliutistiniu požiūriu, kurio išmoko visose kitose srityse. Mačiau tai Lietuvoje ir Italijoje: prokurorai iš kiekvieno aplinkosaugos teisės pažeidimo paimtų po kelis; maisto teisės pažeidimas yra toks pat rimtas, kaip ir baudžiamojoje teisėje, jei ką nors nužudai. Jei vienaip ar kitaip nužudai žmogų, tada aplinkybės tampa dar sunkesnės, bet iš esmės visada galioja viena taisyklė – negalima žudyti žmonių. Tai tikrai lengva įsiminti.

Saugos kontrolės taškų maisto gamyboje yra šimtai. Tūkstančiai vietų gamykloje, kur potencialiai bet kurią akimirką kažkas gali nutikti, nes neatliktas valymas, žmogus vėluoja arba šaldytuvas nustojo tinkamai veikti, arba termometras sugedo, o jūs jo dar nepakeitėte, nes dar nepatikrinote jo arba dar tik pradėjote patikros procesą. Esu matęs įvairių prokurorų ir teisėjų, kurie sakydavo: ,,Man tai nerūpi. Nuspręsta, kad tuo metu nebuvote kompetentingas, tai yra pažeidimas ir mes jus patrauksime baudžiamojon atsakomybėn.“ Tai yra kvaila, nes jūs neturėjote ketinimo pažeisti, jūs nedarėte tyčinio poveikio. Taip, jūs padarėte pažeidimą. Bet tam tikru momentu tai buvo techninė klaida. Taigi labai svarbu suprasti, kad kai kurie teisės aspektai yra labai paprasti, tačiau teisininkai, žinoma, jums pasakys, kad jie sudėtingi. Tačiau juose nėra tūkstančių punktų, kuriuos nuolatos reikėtų tikrinti. Norėdami saugiai vairuoti, turite derinti taisykles: turite būti blaivus, jūsų automobilis turi pereiti techninę apžiūrą, be to, turite laikytis greičio ribojimų, būti prisisegęs saugos diržą ir turėti vairuotojo pažymėjimą. Maisto gamykloje, laikydamiesi visų saugos taisyklių, turite stebėti tūkstančius kontrolės punktų, tūkstančius aplinkos kontrolės punktų ir šimtus darbo saugos kontrolės punktų. Visų jų visą laiką netikrinate. Tikrinate sistemą, tikrinate dalykus reguliariai. Kartais kai kurie pramoninio proceso dalykai nutrūksta, bet tai yra normalu. Todėl geros reguliavimo institucijos ir inspektoriai turi apskritai patikrinti, ar gerai dirbate: ar rūpinatės technine priežiūra ir problemų šalinimu, o jei kartais kas nors truputį negerai, tai nėra didelė problema. Tačiau daugelis prokurorų ir teisėjų to nesupranta. Taigi mums reikia daugiau švietimo teisininkams, kad jie suprastų tinkamą reguliavimo modelį.

Anksčiau minėjote branduolinę energetiką ir tai, kad šalys baiminasi dėl jos keliamo pavojaus, nors avarijos tikimybė ir nėra didelė. Ar dažnai nutinka taip, kad baimė sulaiko mus nuo naujovių ir paprastesnių sprendimų?

Visiškai taip. Manau, kad turime daug sričių, kuriose taip nutinka. Kai kurios jų susijusios su sauga. Kaip minėjau, tai labai dažnai pasitaiko energetikos srityje. Tai susiję su branduoline energija ir vandeniliu. Žmonės bijo netgi vėjo malūnų.

Taip pat turime keistą korupcijos baimę. Žmonės kuria neįtikėtinai sudėtingas viešųjų pirkimų ir išlaidų taisyklių sistemas. Visos viešosios institucijos turi laikytis tiek daug taisyklių, kad galiausiai paprastai už viską mokėti tenka daugiau nei normaliam pirkėjui, gaunamos prastesnės paslaugos ir viskas trunka 5 metus, o ne 5 mėnesius. Visa tai daroma siekiant užkirsti kelią korupcijai. Tai nėra geras metodas, nes korumpuoti žmonės nepaiso taisyklių, jiems tai nerūpi ir jie vis tiek ras išeitį. Tiesą sakant, biurokratiškesnėse valstybėse korupcijos yra daugiau, o su ja bandoma kovoti dar labiau didinant biurokratiją. Turėtume pripažinti, kad visuotinai priimtas sistemos lankstumas nėra lygus korupcijai. Jį galima audituoti ir patikrinti, ar teisingai išleidote lėšas, ir pan. Užuot tai darę, manome, kad itin griežtos sistemos mus apsaugos, o tai nėra tiesa.

Konferencijos organizatoriai – Europos viešosios teisės organizacijos Reguliavimo inovacijų, įgyvendinimo ir efektyvumo institutas (EPLO – IRIDE), Vilniaus universiteto Teisės fakultetas, Aplinkos apsaugos departamentas, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Priežiūros institucijų asociacija.

Renginio partneriai – advokatų kontora COBALT ir Šiaurės ministrų tarybos biuras Lietuvoje.