„Džiaugiuosi, kad Lietuvoje vis labiau suvokiama administracinių gebėjimų svarba“, – sako Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius Vitalis Nakrošis. Daugiau nei du dešimtmečius Lietuvos ir Europos Sąjungos viešąjį valdymą analizuojantis ir prie jo tobulinimo prisidedantis mokslininkas šia sritimi susidomėjo dar studijuodamas. Šiemet už darbų ciklą „Viešojo valdymo reformų tyrimai“ (2009–2022 m.) Vilniaus universitetas profesorių nominavo Lietuvos mokslo premijai. Kalbėdamas apie šiandien viešąjį sektorių slegiančius iššūkius, susijusius su sparčiu teisėkūros tempu ar nepakankamais administraciniais gebėjimais, tyrėjas pabrėžia ir vykstančius teigiamus pokyčius. Pastariesiems, anot mokslininko, itin svarbus laiko dėmuo – strateginių tikslų galima pasiekti ir mažais žingsneliais, jeigu išlaikomas reformų tęstinumas.

Kada susidomėjote viešojo valdymo klausimais ir pradėjote šios srities tyrimus?

Viešojo valdymo klausimais susidomėjau 1997 m., pradėjęs dirbti specialistu Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijoje. Visai neseniai į mano rankas pakliuvo tais metais įvykusios konferencijos „Viešojo administravimo reforma Lietuvoje“ protokolai. Mano paties nuostabai, tuometinis diskursas buvo labai panašus į dabartines aktualijas, susijusias su atsiliekančiomis valdymo reformomis, dideliu įstatymų leidybos tempu ar mažais valstybės tarnautojų atlyginimais.

Kita vertus, džiaugiuosi, kad Lietuvoje vis labiau suvokiama administracinių gebėjimų svarba. Administraciniai gebėjimai įprastai apibrėžiami per keturias dedamąsias – administracines struktūras, sistemas, žmogiškuosius išteklius ir priemones. Tai nėra tik techninis klausimas: nuo valdymo kokybės priklauso šalies ūkio konkurencingumas ir visuomenės gerovė. Dar daugiau – neveikiančios administracinės sistemos ar specialistų trūkumas gali kelti grėsmę nacionaliniam saugumui. Regis, šiandien matome bendrą visuomenės ir sprendimų priėmėjų sutarimą, kad būtina lopyti „sunešiotą valstybės paltą“, pasitelkiant reikalingas investicijas ir reformas.

Savo pirmąjį tiriamąjį darbą viešojo valdymo srityje parašiau 1998 m., studijuodamas Londono ekonomikos mokykloje. Jame palyginau administracinių gebėjimų stiprinimą Rytų ir Vidurio Europos šalyse, įgyvendinant Europos Sąjungos reikalavimus. Atsimenu, tuo reiškiniu domėjausi taip stipriai, kad paprašiau Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos, kad man atsiųstų visas su šia tema susijusias publikacijas, kurios tuo metu dar nebuvo skelbiamos internete. Netrukus mane pasiekė šios organizacijos ataskaitų pilna dėžė, su kuria teko skristi namo po studijų pabaigos – tai buvo mano pirmoji investicija į šią temą.

Lietuvos viešojo valdymo tyrimams paskyrėte daugiau nei du dešimtmečius. Kuriose srityse, Jūsų manymu, per šį laikotarpį padaryta didžiausia pažanga, o kur ji – nepakankama?

Stojant į Europos Sąjungą ir įgyvendinant įvairias reformų iniciatyvas mūsų šalyje buvo iš esmės pertvarkyta vykdomosios valdžios institucinė sandara. Prie to, teikiant patarimus dėl konkrečių sprendimų rengimo, teko prisidėti ir pačiam, kai 2010–2016 m. dalyvavau Valstybės valdymo tobulinimo („Saulėlydžio“) komisijos prie LR Vyriausybės veikloje.

Nors turime tinkamą ministerijų ir agentūrų tinklą Lietuvoje, iki šiol nepavyko racionalizuoti Seimui atskaitingų institucijų. Tiesa, neseniai buvo pateiktas siūlymas pertvarkyti šešias parlamentui atskaitingas ekspertines-patariamąsias institucijas, kelias jų sujungiant į Nacionalinę gerovės agentūrą. Mano manymu, tai nėra tinkamas siūlymas. Universalus Nacionalinės gerovės agentūros pavadinimas siunčia klaidingą signalą visuomenei, kad ši institucija prisidės prie piliečių gerovės, nors jos veikla nesusijusi nei su socialinėmis išmokomis, nei su viešosiomis paslaugomis. Šiuo metu veikiančių patariamųjų institucijų funkcijos yra būdingos vykdomajai valdžiai, todėl, siekiant stiprinti gebėjimus ir veiklos rezultatus, jas reikėtų perkelti į vykdomosios valdžios institucinę sandarą. Tuo tarpu, jei tokiu sprendimu siekiama stiprinti teisėkūros procesą, daugiau dėmesio reikėtų skirti Seimo kanceliarijos pajėgumų stiprinimui.

Šiandien viena pagrindinių viešojo valdymo spragų yra susijusi su žmogiškųjų išteklių valdymu. Lietuva iki šiol buvo viena iš nedaugelio Europos Sąjungos šalių narių, kurioje nebuvo aukštesniosios valstybės tarnybos. Turime pasidžiaugti, kad šios Vyriausybės kadencijos metu valstybės tarnybos reforma tapo pirmuoju strateginiu Ministrės Pirmininkės darbu ir, priėmus Valstybės tarnybos įstatymo pataisas, buvo pradėtas kurti šiuolaikinis vadovų korpusas. Tai – labai svarbus pasiekimas, kadangi be aktyvios lyderystės neįmanomas organizacinių pokyčių įgyvendinimas.

Užsiminėte apie strateginę šios Vyriausybės darbotvarkę. Kokį poveikį viešojo valdymo kokybei jos įgyvendinimas turės ilguoju laikotarpiu?

Viešojo valdymo reformų poveikis administraciniams gebėjimams, verslo sąlygoms ar piliečių gerovei yra vienas iš sudėtingiausių tiriamųjų klausimų. Yra daug labai sąlygų, kurias reikia patenkinti, kad reformų iniciatyvos būtų sėkmingai įgyvendintos ir pasireikštų laukiamas poveikis.

Pirma, svarbus reformų dizainas: kiek jis atitinka šalies kontekstą, administracinę sistemą ir pradinius administracinius pajėgumus. Ankstesni mūsų tyrimai taip pat atskleidžia, kad, siekiant su reformomis susijusių sprendimų priėmimo, reikia aukšto ir nepertraukiamo politikų dėmesio. Įdomiu pavyzdžiu laikytina ta pati valstybės tarnybos reforma, kai Ministrė Pirmininkė I. Šimonytė atvyko į Seimą pristatyti naujos Valstybės tarnybos įstatymo redakcijos, nes anksčiau Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetas atmetė šį įstatymo projektą dėl galimos neatitikties Konstitucijai. Galiausiai, neužtenka pakeisti teisės aktus – reikalingi atitinkami valstybės tarnautojų mąstysenos ir elgsenos pokyčiai.

Atsižvelgiant į šias sąlygas ir ilgą įgyvendinimo grandinę nuo pradinės idėjos iki žmonių elgesio, reformos dažnai neturi didelio, greitai pasiekiamo poveikio. Dėl užsitęsusių parengiamųjų darbų sprendimai dažniausiai priimami artėjant kadencijos pabaigai, kai lieka mažai laiko darbų įgyvendinimui. Todėl reformų poveikį siūlau vertinti atsargiai, neturint labai didelių lūkesčių – tam, kad pasijaustų pokyčiai, reikalingas ilgesnis laikotarpis. Vis dėlto šiuo aspektu esu optimistas – manau, kad tai nėra priežastis nuleisti rankas, nes reformų įgyvendinimas žingsnis po žingsnio taip pat gali atnešti teigiamus rezultatus. Su tuo susijęs ir poreikis išlaikyti reformų tęstinumą, pradėtus darbus vykdant net ir pasikeitus Vyriausybei.

Vyriausybės programoje numatyti ne tik strateginiai darbai, bet ir bendrieji veikimo principai (atvirieji duomenys, bendradarbiavimas, žiniomis grįsti sprendimai ir kt.). Viena vertus, tai nėra naujiena – jau ne vienerius metus stiprinami numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo, viešųjų konsultacijų gebėjimai. Antra vertus, atrodo, kad proveržio pasiekti nepavyksta. Kodėl?

Be jau minėtų bendrųjų priežasčių, galima pažymėti kelias specifines priežastis dėl šių įrodymais informuotų politikos formavimo priemonių. Poveikio vertinimui trūksta tinkamo institucionalizavimo – atsakingų padalinių ir tarnautojų, tinkamų viešojo sektoriaus ekonomikos ar viešosios politikos analizės įgūdžių, taip pat galimybių atlikti tokius darbus vietoje nuolatinio teisės aktų derinimo ar einamųjų reikalų administravimo. Šio proceso sėkmė taip pat priklauso nuo valstybės politikų ir institucijų vadovų – svarbu, kad jie sudarytų tinkamas sąlygas poveikio vertinimams atlikti ir reikalautų gerų rezultatų. Tik pasitelkus šią priemonę įmanoma sustabdyti „teisėkūros malūną“ – greitą teisėkūros tempą ir gausų per metus priimamų teisės aktų skaičių.

Greta iššūkių, su kuriais susiduriama poveikio vertinimo atveju, viešosioms konsultacijoms papildomai trūksta aiškaus standarto, kas yra konsultacija. Gerosios praktikos pavyzdžiu galima laikyti Europos Komisiją, kur nustatyti labai aiškūs principai, kaip turėtų būti įgyvendinamos viešosios konsultacijos internete ar tikslinės konsultacijos, išskirti konkretūs įgyvendinimo žingsniai, galutinis rezultatas ir jo panaudojimas, įskaitant grįžtamąjį ryšį suinteresuotųjų grupių atstovams. Jeigu viešosios konsultacijos atliekamos neprofesionaliai, atsiranda nemažas nusivylimas, nenoras dalyvauti (iš suinteresuotųjų šalių pusės) ar taikyti (iš valstybės institucijų pusės) šios praktikos, tad sumažėja galimybė išeiti iš šio užburto rato.

Šiuo metu tiriate daugialypes krizes, tačiau vis svarbesnės tampa ir kompleksiškos, keletą sektorių apimančios problemos (pvz., migracija, klimato kaita). Su kokiais iššūkiais susiduriama sprendžiant šias problemas Lietuvos viešajame sektoriuje?  

Pastaraisiais metais nemažai Europos valstybių, įskaitant ir Lietuvą, susidūrė su tokiomis tarpvalstybinėmis krizėmis kaip COVID-19 pandemija, nelegalių migrantų krizė, karo Ukrainoje sukelta pabėgėlių krizė ar energetinių išteklių kainų sukelta krizė. Dėl šių krizių sutapimo laike ir erdvėje, taip pat tarpusavio sąsajų jas galima laikyti viena daugialype krize.

Su šiuo metu įgyvendinamo tyrimo „Lietuvos valdžios institucijų atsakas į daugialypę krizę 2021–2025 m. laikotarpiu“ (projektą finansuoja Lietuvos mokslo taryba, sutartis Nr. S-VIS-23-16) komanda siekiame išsiaiškinti, kaip pavienių krizių įtaka persiduoda iš vienos valdymo srities į kitą. Pavyzdžiui, dėl didelio COVID-19 ligos masto ir jos stipraus poveikio ekstremali visuomenės sveikatos situacija sukėlė precedento neturinčią krizę, apėmusią ekonomikos, socialinę ir kitas valdymo sritis. Taip pat dar besitęsiant COVID-19 pandemijai prasidėjusi nelegalios migracijos krizė sukūrė spaudimą sveikatos sistemos finansavimui ir darbuotojams dėl poreikio teikti papildomas sveikatos priežiūros paslaugas migrantams.

Viena svarbiausių šių krizių valdymo pamokų – tarpinstitucinio bendradarbiavimo mechanizmų svarba. Pavyzdžiui, nors pradžioje su nelegalių migrantų krize tvarkėsi Vidaus reikalų ministerija ir jai pavaldžios statutinės įstaigos, išryškėjus krizės kompleksiškumui buvo įkurtas Jungtinių situacijų centras. Suprasta, kad reikalingas bendradarbiavimas ne tik su Lietuvos kariuomene ir saugumo tarnybomis, bet ir su Socialinės apsaugos ir darbo ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija ar savivaldybėmis, organizuojant socialinių, sveikatos ir apgyvendinimo paslaugų teikimą. Negana to, su šiomis krizėmis susijęs ir Nacionalinio krizių valdymo centro įkūrimas LR Vyriausybės kanceliarijoje.

Taigi bandydami įveikti persidengiančias krizes tapome atsparesni panašiems įvykiams, tačiau ateities grėsmės gali reikšmingai skirtis nuo tų, su kuriomis jau teko susidurti. Dėl šios priežasties svarbu taikyti įvairius numatomosios valdysenos metodus – rengti ateities įžvalgas ar imtis testavimo nepalankiomis sąlygomis. Nors tai leidžia atskleisti tikėtinus ateities scenarijus ir toliau stiprinti valdymo sistemų atsparumą, dėl valstybės institucijų uždarumo inovacijoms gali būti sudėtinga įvairių eksperimentų rezultatus perkelti į įprastas valdymo praktikas.

Užsiminėte apie atsparumo stiprinimą. Ar susitelkdami į viešojo sektoriaus stiprinimą nepamirštame visuomenės atsparumo?

Paprastai kalbant apie atsparumą daugiausia dėmesio yra skiriama infrastruktūrai, tada – žmogiškiesiems ištekliams, tada – visuomenei. Įdomiu pavyzdžiu man pasirodė Vidaus reikalų ministerijos informacinė kampanija dėl civilinės saugos – „Esame komanda, turime planą“, pasiekusi daugiau nei 2 milijonus Lietuvos gyventojų. Šiai kampanijai įgyvendinti pasirinkti originalūs mechanizmai, pavyzdžiui, bendradarbiavimas su Lietuvos Bažnyčia, leidęs pasiekti specifinę auditoriją, ypač kaimiškose vietovėse. Taip pat nemažą potencialą stiprinant atsparumą turi valstybės institucijų ir visuomenės bendradarbiavimo iniciatyvos, kurios leidžia apjungti pajėgas krizių ar ekstremaliųjų situacijų metu.

Lietuvos viešojo valdymo kokybė ir atsparumas neatsiejami nuo Europos Sąjungos iniciatyvų ir finansavimo. Neseniai analizavote šių investicijų poveikį administracinių gebėjimų stiprinimui: kiek, Jūsų manymu, svarbios šios galimybės ir ar visada pavyksta jomis pasinaudoti?

Tiek straipsnyje, tiek dabar atsakymą į šį klausimą pradedu nuo vištos ir kiaušinio dilemos – kas atsirado pirmiau? Be pakankamų išankstinių administracinių gebėjimų valstybės neturi daug galimybių pasiekti gerų rezultatų, pasitelkdamos Europos Sąjungos techninę ir finansinę pagalbą. Kitaip sakant, be tinkamos „vištos“ nebus gero „kiaušinio“.

Dėl mažo biudžeto ir ribotų viešojo valdymo finansavimo galimybių Lietuvoje labai svarbi Europos Sąjungos pagalba. Vis dėlto ja galėtume pasinaudoti rezultatyviau, jeigu pačios valstybės institucijos ir jų reformų komandos būtų stipresnės. Vienas būdų tai padaryti – vidinių reformos padalinių (angl. think tanks) steigimas. Jų veikloje būtų galima pasitelkti tas pačias Europos Sąjungos lėšas, kad, investuojant į vidinius pajėgumus, būtų sudarytos prielaidos projektus įgyvendinti sėkmingiau. Pavyzdžiui, nuo 2014 m. Estijoje įgyvendinant Europos socialinio fondo finansuojamą projektą „Vyriausybės darbo grupės holistiškesnei, įtraukesnei ir žiniomis grįstai viešajai politikai“ buvo finansuoti aštuoni padaliniai, kurie parengė veiksmų planus ir padėjo priimti sprendimus ilgalaikės priežiūros, civilinės saugos ir kitose srityse.

Plėtojant Europos Sąjungos viešojo valdymo politiką atsiranda vis daugiau galimybių Lietuvos valstybės tarnautojams. Pavyzdžiui, 2023 m. spalio mėnesį Europos Komisija paskelbė komunikatą dėl Europos administracinės erdvės stiprinimo (ComPAct), kuriame siūlomi konkretūs veiksmai dėl nacionalinių administracijų modernizavimo ir bendradarbiavimo tarp skirtingų šalių stiprinimo. Tai atveria naujas platformas valstybės tarnautojams stiprinti savo įgūdžius ir užmegzti bendradarbiavimo ryšius su kitų šalių kolegomis, kartu sprendžiant įvairius skaitmeninės transformacijos ar Žaliojo kurso įgyvendinimo iššūkius.